Для любой политической силы между двумя наиважнейшими целями — взять власть и правильно ею распорядиться — есть технологический "перешеек" — умение оптимизировать систему управления с тем, чтобы она превратилась в инструмент достижения результатов, которыми любая партия или коалиция могла бы похвалиться перед избирателями. Такой механизм работает во всем мире. Но не в Украине. Неудивительно, что партии, которые прошли в парламент и могут при том или ином раскладе заполучить Кабмин, подумывают над изменением системы управления исполнительной властью. Уже известно, что Юлия Тимошенко хочет сократить количество министров и разделить их функции между вице-премьерами. Стоит ли?

Реструктуризация ради реструктуризации

О том, что "оранжево-белые" сейчас заняты так называемой реструктуризацией Кабинета министров, знает даже пресса. Главная "фишка" этого проекта — ликвидация постов некоторых вице-премьеров и министров. Если ранее шла речь о ликвидации МинЧС и Минуглепрома, то теперь под эгидой коалиции национального единства последний портфель может отойти даже "регионалам".

Что касается МинЧС, то несколько лет назад пожарные были в МВД, спасатели — в системе шахтерского ведомства, врачи — в Минздраве. С тех пор многое изменилось. Если возвращать пожарных в подведомственность МВД, авиаторов нужно отдать в Минтранс, а метеорологов в Минохраны окружающей среды?

К слову, последнее ведомство, по слухам, тоже собираются расформировать, главным образом — чтобы забрать из одних рук систему выдачи разрешений на пользование недрами и ресурсами. Правда, возникает вопрос: кто будет давать такие разрешения? Минтоп сам себе? Или Минэкономики?

Кстати, о Минэкономики, точнее об изменении его судьбы, никто не говорит. Поскольку ведомство является привлекательным объектом политических торгов. По традиции портфель министра экономики стоит больше, чем министра здравоохранения и углепрома вместе взятые. Хотя реальный его КПД намного ниже: с тех пор как Украина вышла из плановой экономики, Госплан в том виде, в каком его унаследовало Минэкономики, нам уже не нужен. И тут самое время отойти от "химер" революционной целесообразности и поговорить о реальном состоянии правительственного аппарата. Тем более что рабочие группы будущих коалициантов трудятся над изменениями к закону "О Кабинете министров" (возглавляет этот фронт работ Николай Онищук). На самом деле нужно менять не закон, добавляя туда пункт о руководящей роли СНБО и обязательности (к исполнению) указов президента, а систему.

Кабмин как он есть

Система управления исполнительной власти состоит как бы из нескольких уровней. На самом верху — система Кабинета министров. Именно Кабинета (т. е. — правительства), а не лично премьер-министра, поскольку это два разных аппарата, и они не всегда находят взаимопонимание между собой. По "живой силе" преимущество имеет правительственный аппарат: там около 800 человек, в то время как служба главы правительства начитывает в 10 раз меньше сотрудников. К его компетенции относятся все вопросы деятельности премьер-министра как политического деятеля и как руководителя страны. Руководит этой структурой в настоящее время Сергей Левочкин, считающийся одним из самых влиятельных людей в исполнительной власти. Именно от него зависит принятие многих решений, а также выбор между вариантами, которые предлагают ведомства и чиновники премьер-министру, ставя его в положение арбитра.

Если Сергей Левочкин — главный человек в аппарате премьера, то министр Кабинета министров — главный в Кабмине. Сейчас эту должность занимает Анатолий Толстоухов. До недавнего времени между министром Кабмина и руководителем аппарата правительства, который, к слову, министру не подчиняется, существовала непростая конкуренция. Но в нынешнем правительстве, благодаря тому что Левочкин и Толстоухов принадлежат к личной команде Виктора Януковича, этого "недуга" не наблюдается. Тем более тревожно, что при переговорах о создании коалиции (вне зависимости от цветовой гаммы) уже обсуждается модель, при которой премьер и министр Кабмина могут принадлежать к разным силам. Очень неудачный вариант, особенно учитывая проблему работы "чиновничьей массы" в целом.

Надо заметить, что собственно аппарат правительства, состоящий, как мы уже говорили, из восьми сотен чиновников, это "государство в государстве", запараллеленное с работой министерств и ведомств. Именно в тяжеловесности данной структуры зарубежные консультанты, неоднократно выдававшие нам вполне обоснованные рекомендации по административной реформе, видят основную причину неэффективного госуправления и устаревшего документооборота.

Судите сами. Правительственный аппарат — это почти два десятка подразделений по всем направлениям жизнедеятельности страны. Экономическое управление курирует экономические ведомства, социально-экономическое — социальное, правовое — правоохранительные органы и т. д. Мало кто из непосвященных может оценить влияние таких скромных, на первый взгляд, фигур, как Иван Куцык, Елена Лукаш или Георгий Берадзе — заместителей министра Кабинета министров. Однако люди, разбирающиеся в схеме принятия решений, знают, что ни одно постановление, распоряжение, проект закона или любой другой документ, исходящий как инициатива от правоохранительных ведомств, не проходит мимо генерала Куцыка.

То же самое, но уже в разрезе кадровых ротаций касается Елены Лукаш. Курируя юридический департамент, она визирует все документы, которые нуждаются в согласовании с юристами. И в первую очередь — назначения и увольнения.

Особо важная фигура в данном списке — г-н Берадзе. Несмотря на молодой возраст, он поработал при всех премьер-министрах независимой Украины и, по слухам, стал "серым кардиналом" украинской экономики: практически ни одно решение Кабмина, предложение финансовых ведомств или госрегуляторов, ни один проект закона не проходит без его визы.

Впрочем, если замминистра Кабмина еще хоть как-то на виду, то влиятельные клерки и вовсе известны лишь узкому кругу сотрудников министерств. Тем не менее главный специалист (одна из самых низких ступеней в иерархии госслужбы) одним росчерком пера может не пропустить проект постановления или закона, разработанного и поданного целым министерством. Для этого ему достаточно что-то не согласовать.

Это осложняет работу министерств и порой создает почву для коррупции. Ведь для того чтобы не пропустить проект закона или постановление правительства, не надо коррумпировать министра или первых лиц исполнительной власти. Достаточно соблазнить "серенького клерка" с весьма скромной зарплатой. И вопрос застрянет в паутине бесконечных согласований. Неудивительно, что в затрапезных кабинетах главспецов нередко можно видеть лощеных и солидных высокопоставленных лиц, которые вынуждены ходить на поклон и просить, чтобы их вопрос "пропустили".

Чтобы избежать подобных ситуаций, а также "разруливать" спорные вопросы между ведомствами, которых возникает великое множество ввиду пересечения сфер интересов различных госструктур на "общем поле", создан механизм правительственных комитетов. Их возглавляют (по направлениям) вице-премьеры и премьер. Если достигнуть согласия не удается даже на комитете и спор сохраняется, вопрос вносится на заседание Кабмина и решается голосованием. Кабмин может проголосовать против какого-то министра, не приняв его позицию. Но еще ни разу не было, чтобы Кабинет проголосовал против позиции премьер-министра. Поэтому в спорной ситуации, как мы уже отмечали, ключевым фактором является слово главы правительства. А вот чью он сторону примет, зависит от того, что скажут его советники и руководитель личного аппарата. Это, собственно, и есть ответ на вопрос, в чем секрет влияния Сергея Левочкина (или того, кто займет его место) в политических и деловых кругах.

Что менять и для чего?

Теперь вернемся к теме, с которой мы начинали: нужна ли Украине радикальная реструктуризация Кабмина и кроется ли проблема неэффективности госуправления в наличии МинЧС, Минуглепрома и т. д.? Ответ однозначный — нет, это ложный путь. Самое важное сейчас — это решить проблему многоликости и неповоротливости аппарата правительства, который не мешало бы сократить в несколько раз, оставив небольшой штат, обслуживающий Кабмин как коллегиальный орган (главным образом — поручить ему формирование плана заседаний Кабмина и графика премьера), остальное передать министерствам.

Это назрело не только с точки зрения административной реформы, но и как плод политических преобразований. При нынешней "партийной" системе выборов в парламент и коалиционного формирования правительства министр уже не является доверенным лицом премьера или президента (как это было при Леониде Кучме до конституционной реформы). Он — самостоятельная фигура, представитель партии, несущий ответственность в своем секторе. Поэтому важно закрепить и персонализировать результаты его работы. Для чего необходимо сократить количество постановлений Кабмина и чаще использовать в качестве нормативно-регуляторных актов приказы министерств, предварительно завизированные в Минюсте и потому обязательные к исполнению. Для чего не мешало бы "слить" должность министра и вице-премьера. Тогда бы министр внутренних дел, ТЭК, АПК, финансов и т. д. был бы еще и вице-премьером, являясь начальником "клочка" правительственного аппарата.

В свою очередь в министерствах было бы полезно разграничить функции политического и практического руководства. Политическое руководство остается за министрами и не требует специального образования, позволяя министру быть непрофессионалом. А вот заместитель (можем снова назвать его госсекретарем), который под глобальные директивы министра дает конкретные указания ведомству подготовить столько-то нормативных актов и разработать проекты таких-то законов, должен быть только профессионалом.

Поэтому необходимо отобрать у руководителя ведомства исконное право назначать себе замов и приводить на новое место работы свою команду. Начиная с уровня зама, должна быть гарантирована несменяемость чиновника при смене министров. В связи с этим назрел новый закон о госслужбе. Его проект подготовлен главным управлением госслужбы (во главе с "вечным" Тимофеем Мотренко) еще пару лет назад. Но ввиду перипетий в Верховной Раде и отсутствия единого мнения относительно административной реформы он до сих пор не рассмотрен.

Что же касается структурных преобразований, то любые широкомасштабные изменения вносят дезорганизацию и ведут к кризису. Реально существующая необходимость — объединить Минфин и Минэкономики в одно ведомство, так как во многих вопросах они дублируют друг друга. Отдельное Минэкономики имело смысл, когда был Госплан. К середине 2000-х оно наконец-то перестало быть Госпланом по своей сути и стало макроэкономическим центром прогнозирования роста ВВП, инфляции, промпроизводства и т. д. Однако все эти прогнозы нужны именно для составления закона о бюджете. То есть Минэкономики готовит показатели, а Минфин их обрабатывает. Вместе с тем французский, к примеру, опыт показывает, что это вполне может делать одно ведомство.

Артем БОБРОВ // "Киевский ТелеграфЪ"

См. также:

Сообщения сайта по событиям в Верховной Раде и работе правительства Украины